功能轉型所需政策配套 中國保稅區(qū)發(fā)展出現(xiàn)功能錯位的一個重要原因，是由于發(fā)展自由貿易港區(qū)的政策和管理體制尚未建立。為了支持保稅區(qū)向自由貿易港區(qū)轉型，中國不僅要調整現(xiàn)有的保稅區(qū)政策，還要制定一些新的支持性政策。

一、出口退稅政策。國內非保稅區(qū)的貨物進入保稅區(qū)時不予退稅，必須當貨物離境時才能獲得出口退稅。在出口加工區(qū)和其它保稅倉庫都已實施了進區(qū)（庫）即退稅的情況下，進入保稅區(qū)的貨物卻不能實施出口退稅政策，使得保稅區(qū)失去了出口貨物保稅倉儲場所的吸引力。政策調整方向是國內貨物進入保稅區(qū)視同出口，應該享受退稅的貨物，憑出口報關單、外匯核銷單、增值稅發(fā)票等單據(jù)即可辦理出口退稅手段，不必等到貨物離境時辦理。

二、貿易權。 1、進出口經營活動權。由于商務部將保稅區(qū)內企業(yè)視同境外企業(yè)，保稅區(qū)內企業(yè)一般沒有外貿經營權。保稅區(qū)內企業(yè)，特別是外資貿易公司，要開展進出口業(yè)務，必須通過有進出口經營權的外貿公司進行，增加了區(qū)內企業(yè)的經營成本，使商業(yè)交易復雜化。應賦予保稅區(qū)內企業(yè)進出口經營權，放開區(qū)內加工企業(yè)的進出口經營權，允許外資貿易公司在從事轉口貿易的同時有條件地開展國內進出口貿易。現(xiàn)在已經可以看到政策調整的趨勢，從2003年開始，商務部開始對上海、深圳等4個保稅區(qū)內的企業(yè)試點開放進出口經營權。 2、服務貿易。雖然國務院1995年已明確上海外高橋保稅區(qū)可作試點，但是相應審批權限均在國務院各部委，未明確下放審批權限，也沒有配套政策和管理規(guī)定，缺乏可操作性。相比之下，中國加入WTO后，保稅區(qū)外的服務貿易開放步伐在加快。國家應當在保稅區(qū)放開服務貿易的審批權限，營建商品展示中心，吸引國際跨國公司和綜合商社進駐保稅區(qū)，推動區(qū)內國際租賃、國際航運、國際法律服務、國際商品展示等服務貿易的開展。三、金融外匯管理政策。2002年10月開始施行的《保稅區(qū)外匯管理辦法》，為保稅區(qū)內企業(yè)開展正常的經營活動創(chuàng)造了條件，但進口付匯方面的一些規(guī)定仍比較嚴格，這雖然有助于減少偷逃匯現(xiàn)象，但給區(qū)內企業(yè)增加許多不便之處，有些甚至限制了企業(yè)正常的經營活動，主要表現(xiàn)為：對購匯條件限制嚴格，基本上不允許購匯支付，以人民幣注冊成立的企業(yè)購匯支付額度不得超過其注冊資本中實際到位的人民幣投資部分；支付手續(xù)嚴格，如區(qū)內企業(yè)從境外進口貨物銷售給區(qū)外企業(yè)，由區(qū)外企業(yè)向境外支付外匯時，必須持區(qū)外企業(yè)進口報關單，但事實上許多區(qū)外企業(yè)會將貨物先存放在保稅區(qū)以享受延遲納稅的好處，而不辦理進口報關手續(xù)，這時區(qū)內企業(yè)就不能向境外支付。 政策調整的方向應該是：經常項目下的支付應該完全放開，區(qū)內經常項目下貨幣可自由兌換。在外匯監(jiān)管方式上，外匯管理局應該將主要精力集中于監(jiān)管商業(yè)銀行，由商業(yè)銀行在為企業(yè)辦理結售匯的同時，監(jiān)管企業(yè)的外匯業(yè)務活動。以促進生產與流通，進出口貿易與轉口貿易的結合。四、物流行業(yè)準入政策。物流行業(yè)是個新興的綜合性行業(yè)，涉及貨運代理、集裝箱運輸、鐵路貨運、公路貨運、航空運輸、倉儲等行業(yè)。這些行業(yè)領域由不同的政府部門主管，各部門有不同的行業(yè)準入標準，特別是對于外商投資大多有一定的限制措施。因此，若想開展綜合性的物流服務，企業(yè)必須向不同主管部門申領開業(yè)許可證，手續(xù)相當繁復。 如果缺乏大型物流企業(yè)，將會限制中國保稅區(qū)向自由貿易港區(qū)的功能轉型和發(fā)展。所以，政策調整的方向可包括：對于在保稅區(qū)或自由貿易港區(qū)設立物流企業(yè)，審批上應該實行鼓勵性政策，簡化審批手續(xù)。并允許外商投資提早進入保稅區(qū)或自由貿易港區(qū)的物流服務業(yè)。五、通關、檢驗手續(xù)和運輸監(jiān)管政策。中國的保稅區(qū)雖然都是臨港而建，但大多與港區(qū)分離，在管理上兩者也分屬不同部門，貨物進出港口和保稅區(qū)要經過二次海關通關。對于拼箱運輸?shù)墓芾?，在很大程度上限制了區(qū)內企業(yè)開展物流運輸服務。因為物流企業(yè)根據(jù)客戶要求和成本核算，會將存放在不同保稅區(qū)（或同一保稅區(qū)不同倉庫內）的貨物、在不同時間運抵保稅區(qū)的貨物、不同供貨商的貨物、以及進口倉庫與出口倉庫貨物進行拼箱運輸操作?，F(xiàn)行的海關規(guī)定中，雖然沒有明文禁止上述業(yè)務操作，但由于海關監(jiān)管時要求多種單據(jù)必須核對一致，使得拼箱運輸事實上難以進行，阻礙了貨物便捷暢通的流動。 政策調整的方向應包括：連通保稅區(qū)和港區(qū)，實行區(qū)港統(tǒng)一監(jiān)管，避免二次通關的重復手續(xù)。當因為區(qū)內企業(yè)的簡單加工和運輸作業(yè)而使貨物的形態(tài)、數(shù)量、稅號等性質發(fā)生改變時，海關在監(jiān)管中可以有針對性地核對備案記錄，不要求必須一致，只要基本對應即可。在倉儲展示方面，允許除禁止及限制流通貨物以外的商品均可進入保稅區(qū)倉儲、展示，有關稅、費給予減免優(yōu)惠，以區(qū)別于口岸和非保稅區(qū)。將保稅區(qū)明確定性為u201c境內關外u201d，逐步向u201c一線放開、二線管住、區(qū)內不干預u201d監(jiān)管模式過渡，向自由貿易區(qū)轉型。保稅區(qū)的發(fā)展模式要求它必須在通關、物流、外匯金融等方面采取更加靈活和開放的措施?，F(xiàn)在，通關不暢、優(yōu)勢削弱已經成為保稅區(qū)面臨的共同難題。只有轉型為自由貿易區(qū)或者是單純的經濟開發(fā)區(qū)，才能保證這一特殊經濟區(qū)域的不斷發(fā)展。