一、中國海關推行AEO制度的重要意義

(一)推行AEO制度是實現我國外貿又好又快發展的客觀需要

一方面,在我國奉行u201c和平共處、睦鄰友好u201d等外交政策環境下,雖然國內政治、經濟形勢總體穩定,但是國外敵對勢力和國內分裂分子利用貿易渠道來傳遞破壞國家安全和社會穩定物品的活動始終存在。海關作為國家進出口貨物的主要監管部門,有責任和義務維護國家經濟安全和社會穩定,而這恰恰與AEO制度所追求的u201c供應鏈安全u201d目標相一致。另一方面,隨著我國融入國際經濟體系的速度不斷加快,對外交往的日益深入,我國海關也存在著轉型的客觀需要。越早實現國際互認,就越有利于對外貿易,特別是對于外貿依存度較高的中國經濟而言,更加具有重要意義u2014u2014u2014誰獲得國際認可的AEO證書,誰就享受貿易便利優惠。在這樣的客觀形勢下,借鑒國際先進經驗、推行AEO制度,必將有力促進我國開放型經濟水平的提高。

(二)推行AEO制度是我國企業提高國際競爭能力的必然選擇

長期以來,世界各國均把u201c服務經濟u201d作為海關部門最重要的職能之一,歐盟率先推行AEO制度的主要意圖也是實現貿易安全化和便利化,促進經濟發展。從這個意義上講,我國海關推行AEO制度,也必將為國內企業的發展創造新的有利條件:一方面,能夠提高我國貨物進出口的通關速率,降低我國第三方物流的時間成本和資金成本。如果貿易更加便利,跨國公司在我國投資將穩步上升,更多的轉口貨物可能經我國轉口、加值,國內農產品出口、工業制造、港口運輸以及相配套的企業,都可能因為我國物流成本的降低而獲得新的競爭力。另一方面,能夠促使貿易伙伴國家u201c敞開大門u201d,為我國產品的順利出口保駕護航。現階段,部分國家貿易政策不透明,造成我國貨物積壓,制約了我國產品出口。然而,如果國際上普遍推行AEO制度,那么各國海關必須按照統一標準實施監管,上述問題也就不會存在了。

(三)推行AEO制度是我國海關實現全面風險管理的重要保障

AEO制度與我國海關正在推行的風險管理在對象和手段上的一致性,可以將其作為我國海關管理體制改革的助推器。一方面,我國傳統的海關監管模式,是將所有的海關手續集中在通關環節處理,隨著物流量的增大,這種做法將不可避免地阻礙物流的正常運行,也使海關難以實施有效的監管。

這就要求我國海關現代化建設的主流必然是建立起海關管理鏈條中前期管理、現場監管、后續管理三者之間的有機聯系、協調配合的工作機制,從而將海關在通關環節所承受的壓力合理地分散到通關的前期和后期管理中去。然而形成這種工作機制的關鍵,就是建立起有效的企業守法管理系統。另一方面,以風險管理為中心環節的現代海關制度建設與國際上推行的AEO制度在管理對象和管理方法上基本一致,都是以企業為單元,通過企業分類將高風險和低風險企業區別對待(風險的內容和標準不同),在不降低甚至提高通關速度的基礎上,保證管理目標的實現。只有將風險分析技術和企業守法管理有機結合,才能使海關監管工作建立在高效與嚴密、科學與規范相統一的基礎之上,真正實現物流通暢。

三、我國海關推行AEO制度的難點分析

(一)AEO認證成本高,中小企業面臨申請與忽略的兩難困境

WCO倡導的AEO是一個涉及到整個貨物供應鏈和企業內部全面管理的認證制度,我國海關要想大規模實現國際互認,必須在現有驗證稽查等認證手段的條件下提高認證標準。與此同時,海關認證、國際互認等工作所帶來成本是必須考慮的問題,尤其是在我國口岸部門多頭管理的情況下,企業認證的費用可能會相當高。由于大型企業通過認證的經濟能力遠超過中小企業,其愿意參加認證的熱情也會超過中小企業。從管理者的角度來講,我國海關也愿意使大型企業率先通過認證,以便認證在貿易總規模中占有較大的比重,中小企業很難達到u201c年度進出口總值3000萬美元以上u201d或u201c年度報關單及進出境備案清單總量在2萬票以上u201d的硬性指標。

這種貿易條件上的差異,將使越來越多的中小企業處于競爭劣勢,最終被擠出國際貿易隊伍。但根據發達國家推行AEO的經驗以及我國海關對企業管理的一貫原則,中小企業應該與其他企業同樣享有申請、獲得AEO資格的權利。因此,如何幫助供應鏈上的大、中、小各類企業成為我國AEO是一大難題。

(二)現行法律體制下,AEO企業能享受的優惠政策相對有限

在總署黨組的正確領導下,全國海關牢固樹立了u201c關企合作伙伴關系u201d的新型服務理念,已經基本在現行法制、政策允許的范圍內最大限度地為企業提供了便利措施,比如,武漢海關的客戶協調員制度、湛江海關的信任征管辦法、南京海關的守法便利通關改革措施以及蘇州工業園區的u201c點對點u201d服務模式等等,都讓A類和AA類企業感受到了最優質的服務;擁有AEO資格的AA類企業享有的優惠措施,沒有AEO資格的A類企業幾乎同樣具有。此外,我國海關很多業務還處在以貨物管理為主體或二者兼有的監管方式中,如審單、查驗、征稅等,這種交叉管理模式存在的問題就是各個部門容易各自為政,風險標準設置不統一,經過全面評估的企業在獲得AA類等級后,也不能完全獲得在各通關業務環節相應的貿易便利,人力和監管資源沒有發揮出更大的效益。美國海關實行的C-TAPT制度初期就曾經遇到被企業冷落的現象,因為當時美國海關沒能給予被認證者真正的便捷優惠。

(三)國際互認難度大,熟悉AEO制度的相關人才十分缺乏

根據《框架》中的有關規定,供應鏈各環節涉及的企業和部門必須實現及時、有效、安全的數據交換,即供應鏈環節上所有單位的相關數據都要實現電子聯網交換,而這對于我國企業來講,技術實現難度非常大。《框架》也提出希望物流企業在內部管理方面作出一些改進。例如,我國企業將使用更先進、更安全的集裝箱;企業應當執行以海關設定的安全標準為參數的自我評估程序,確保企業的內部政策和措施能為貨物的安全提供一定的安全保證等等,為此我國AA類企業必須對集裝箱設備進行改造升級,這又加大了我國AEO實現國際互認的技術難度。新《海關企業管理辦法》等標準制度完成后,重要的是如何完成認證,而認證過程卻面臨新的問題:一方面,認證不可能對所有標準進行客觀量化,主觀類標準需要認證者具有較高的職業技能和素質;另一方面,國際海關界認證中涉及大量會計、安全設置等涉及多個領域的專業知識,而我國現階段缺乏高素質專業化的認證隊伍和技術保證,很難推進AEO的國際互認工作。

二、我國海關推行AEO制度的工作設想

(一)提高AEO制度的立法層次,推出新的優惠措施引導企業參與

2010年AEO將作為歐盟強制性標準應用于整個進出口貿易的貨物供應鏈。屆時,沒有AEO資格的企業不僅要白費人力、物力在漫長的通關等待中,更可能為此喪失競爭優勢,失掉歐盟大買家。因此,我國《框架》部分條款的國內法轉化工作必須及時開展,雖然新的《企業分類管理辦法》引入了AEO的概念,但要真正全面推行AEO制度,還需在認真落實《驗證稽查操作辦法》的基礎上,從《海關法》等較高的法律層次上明確AEO企業的權利和義務。

與此同時,我國海關應當有計劃地對AA類等AEO認證企業推出新的優惠措施,以適應國際海關界推行AEO制度的大環境:一是對AEO企業實行無紙通關,設定特定通道,免予審查紙質單證,邏輯檢控完畢后,即給予自動放行。二是對AEO企業的通關貨物,直接通過風險管理手段,利用自動化系統對企業提前申報的艙單數據進行審核,通過即放行。

如果需要人工干預查驗,必須填報干預緣由,并報經層級領導審核批準。三是對AEO企業逐步采取美國海關模式,實行信任納稅,在口岸通關時只需交納全部或部分保證金,一年內進行集中申報或稅收清算。當然,實施通關優惠并不意味著海關放棄對貨物的實際監控,海關始終保留對相關貨物抽檢、稽查、復核等權力。

(二)以WCO標準為基礎,最大限度明確認證標準、簡化認證程序

WCO《AEO實施指南》對AEO認證條件的規定主要包括以下幾個方面:一是良好的守法記錄:AEO申請者必須在海關、商務、銀行、工商、稅務、外匯等行政管理部門無不良記錄。二是良好的商務管理:AEO申請者要按照公認的會計原則建立可供海關稽核的會計系統,建立一個適當的行政組織以管理產品的物流,并定期對員工進行相關的管理安全規定方面的培訓。三是良好的財務狀況:AEO申請者必須通過現金流量表、資產負債表、利潤表等財務報表,證明其具有財務負債、正常經營和應對風險的能力。四是良好的安全措施:AEO申請者要確保貨柜倉儲、運送與裝卸區域的人員出入應嚴格的管控;在法律許可的情況下,對執行安全防護工作的員工要進行面試與定期安全審查。我國海關在推行AEO制度過程中,應當結合自身情況,引入會計師事務所參與部分認證工作。進行認證的流程可以設計如下:第一步,由經營者利用海關提供的u201cAEO申請者自我評估系統u201d,對公司結構、公司外貿業務、貨運詳情、會計及法律審核等內容進行自我評估,并向海關遞交申請和自我評估報告;第二步,海關組成專家組審核申請資料,以驗證稽查等方式,實地考察資料的真實性,根據評估情況對企業提出整改要求;第三步,經營者經海關評審合格后,雙方簽署MOU(合作備忘錄),海關對企業頒發AA類企業資格或其他AEO證書,施行便捷通關措施;企業定期向海關報送《經營管理狀況報告》、《報關代理業務情況表》以及會計師事務所出具的年度審計報告等資料;第四步,海關審核員定期進行復核,把評定情況對外公布,以確保申請機構落實AEO承諾并做出持續改進;對于違反有關規定的,海關應當及時吊銷其AEO資格證書。

(三)采取分步實施的方式,逐步引導供應鏈上各個企業成為AEO

AEO不僅適用于進出口商及生產廠商,也適用于其他的商業實體,如物流服務商、報關代理企業、口岸、機場、倉庫保管商以及運輸商等等,它不僅考察企業自身的情況,也會考察整個供應鏈條上所有的合作方是否也合格。作為供應鏈上的每個企業,都必須從其構成安全的各個角度進行自我審視和管理,以達到便捷化措施有效運作的前提條件。推行AEO制度是一個長期的復雜過程,現階段大規模推進AEO的國際互認還不具備條件,完成認證和實行嚴格管理存在一定的成本,過早的將大部分企業列入范圍,會使他們因成本過高而受到負面影響。最重要的是,我們實施認證對象的價值取向不完全是安全問題,主要還是基于海關管理職能作用的考慮。在現有海關人力、物力資源條件下,我國海關可以考慮在對AA類企業施行中國特色AEO制度相關優惠的基礎上,發揮各類行業協會的作用,把中遠、聯想、海爾等國際知名企業作為試點,在上海、青島等地率先實行,推進我國AEO制度的國際互認,然后逐步推廣至供應鏈中的各個經營者。各類進出口相關企業都應當未雨綢繆,檢查已擁有的被廣泛應用的、國際通用的證書,比如ISO,TAPA及C- TPAT等,便于取代國外AEO某些方面的標準。

各級海關應當及時利用互聯網、公告欄、各類報刊雜志等開展宣傳,并適時對企業人員進行培訓,廣泛介紹AEO制度,提高認知度,為AEO制度的全面推廣實施打好基礎。