海關總署解讀抽象行政行為審查程序

海關行政復議是審查具體行政行為的，也就是說海關管理相對人對海關做出的行政處罰、行政扣留、企業(yè)分類、行政許可、減免稅審批等具體的事項不服，可以申請上一級海關進行復議。而抽象行政行為是指海關做出的不針對管理相對人權利義務的行政行為，一般包括海關制定規(guī)范性文件的行為等。
在一般情況下，管理相對人是不能對海關的抽象行政行為提起行政復議的，但是也有例外，即如果管理相對人在對某項具體行政行為提起行政復議過程中，認為這個具體行政行為所依據的規(guī)范性文件有問題，可以附帶提起對這個規(guī)范性文件（抽象行政行為）的審查申請，此時，海關就可以啟動抽象行政行為審查機制。某些特殊情況下海關復議機關也可以自行啟動審查程序。
海關對抽象行政行為審查的啟動程序
海關對抽象行政行為的審查一定要在行政復議程序中進行，一般情況下是在復議開始以后，申請人認為海關的具體行政行為所依據的規(guī)定不合法，就可以在對具體行政行為申請復議時一并提出對該規(guī)定的審查申請。如果在對具體行政行為提起行政復議時還不知道該具體行政行為所依據的規(guī)定的，也可以在復議機關做出復議決定前提出。
也即是，只要復議案件從受理一直到復議決定做出，這個期間都可以隨時提出對規(guī)范性文件的審查申請。海關行政復議期限是60天（最長90天），在這個期間申請人都有這個權利。一般情況下，申請人提出對規(guī)范性文件的審查要以書面形式提出，但是如果復議申請本身就是口頭提出的，對規(guī)范性文件的審查也可以口頭提出。除了申請人可以提起對規(guī)范性文件的審查申請之外，海關復議機關也可以主動啟動對規(guī)范性文件的審查程序——只要復議機關在審查具體行政行為時認為有這個必要。如果是海關復議機關在復議中主動啟動對規(guī)范性文件審查程序的，應當立即通知申請人和被申請人，讓他們在思想上有所準備，同時也可以很好地配合復議機關的審查。
復議機關審查抽象行政行為的程序
復議機關接到申請人對抽象行政行為審查的要求以后，首先確認自己是否有權處理，有權處理的，應當在30日內處理完畢；如果無權處理的，應當在7日內報送有權處理的機關處理。下面分別介紹上述兩種情形：
一、復議機關有權處理
步驟一：確定該規(guī)范性文件是否與法律、行政法規(guī)、規(guī)章相抵觸。
申請人認為海關的規(guī)范性文件是否合法，主要是看這個文件與有關法律、行政法規(guī)、規(guī)章的內容是否抵觸。內容不相符，規(guī)范性文件顯然不符合法律法規(guī)的精神，按照上位法高于下位法的原則，該規(guī)范性文件自然是不合法的。
還要看該規(guī)范性文件有關程序方面的內容是否合法有效。比如《中華人民共和國海關企業(yè)分類管理辦法》規(guī)定“經直屬海關決定調整或者不予調整企業(yè)管理類別的，由企業(yè)注冊地海關在決定做出之日起10個工作日內將相關決定送達企業(yè)”，如果規(guī)范性文件規(guī)定此類情況海關在15個工作日內送達企業(yè)分類的相關決定，在程序上是與規(guī)章不相符的，因此也是違法的。
同時看該規(guī)范性文件的制定程序是否合法有效，如果文件的實體內容與程序內容都不違法，僅僅是制定程序違法，也不能算是規(guī)范性文件合法有效。
步驟二：確認該規(guī)范性文件能否作為被申請人做出具體行政行為的依據。
被申請人做出具體行政行為除了依據法律、行政法規(guī)、規(guī)章之外，還要根據一部分規(guī)范性文件有關規(guī)定具體實施。如海關對當事人違反海關監(jiān)管規(guī)定行為的處罰，除了依據《海關行政處罰實施條例》規(guī)定定性之外，還要依據《海關行政處罰罰款幅度標準》并結合當事人違法情節(jié)和危害性做出具體的處罰決定。
步驟三：書面告知申請人對該規(guī)定的審查結果。
無論海關的規(guī)范性文件是否合法，能否作為海關做出具體行政行為的依據，都要書面告知申請人審查結果。海關告知的方式是制作《抽象行政行為審查告知書》，其內容應包括：說明申請人在提起行政復議申請時一并提出了對XXX文件的審查申請，經審查，該XXX文件符合XXX的規(guī)定，可以作為被申請人做出具體行政行為的依據；或者該XXX文件不符合XXX的規(guī)定，不能作為被申請人做出具體行政行為的依據。該《抽象行政行為審查告知書》做出后要及時送達申請人和被申請人。
有權處理的上級海關處理期限。上級海關接到下級海關轉送的審查申請時，應當及時處理，60日內處理完畢。

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